miércoles, 27 de diciembre de 2017

La función financiera de las Cortes y la potestad tributaria y presupuestaria | Derecho Constitucional



Analizamos diferentes cuestiones en relación a la función financiera de las Cortes: la aprobación de los presupuestos; el régimen de ingresos y la potestad tributaria; la potestad presupuestaria; la estabilidad presupuestaria como principio constitucional.

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- Las Cortes Generales aprueban los presupuestos


El art. 66.2 de la Constitución dice que las Cortes Generales aprueban los presupuestos generales del Estado. Hay que decir que las Cortes Generales no se limitan a aprobar los presupuestos generales del Estado, sino que desempeñan una función más amplia que es la función financiera. Así, los representantes del pueblo español ejercen una auténtica función financiera y regulan las finanzas del Estado mediante el ejercicio de dos potestades. En primer lugar mediante el ejercicio de la potestad tributaria, aprobando tributos, y en segundo lugar mediante el ejercicio de la potestad presupuestaria, lo que significa la aprobación de las cuentas anuales del Estado, que contienen una estimación de los ingresos del Estado y una autorización de los gastos de las administraciones públicas.

La función financiera de las Cortes Generales está muy vinculada a las otras dos funciones de las Cortes Generales. Está vinculada a la función legislativa porque la potestad tributaria y la potestad presupuestaria se ejerce a través de la aprobación de normas con rango de ley y está muy vinculada a la función de control porque la aprobación de los tributos y de los presupuestos es un medio para controlar las políticas del gobierno.

- El régimen de ingresos y la potestad tributaria


La potestad tributaria es la facultad que tienen las Cortes Generales para regular el régimen de ingresos del Estado. Mediante la imposición de tributos que gravan las rentas y el patrimonio de los ciudadanos. En la historia del derecho constitucional, la aprobación e imposición de tributos era una prerrogativa del Parlamento y uno de los orígenes para que existiera Parlamento y para que se convocaran las Cortes Generales. Por eso, en el derecho constitucional inglés, existe un principio que es “no taxation without representation”. Inicialmente, el ejercicio de la potestad tributaria y el ejercicio de la potestad presupuestaria estaban estrechamente vinculados porque en el inicio del estado constitucional, los tributos tenían un carácter anual y se incluían en la ley de presupuestos. Más adelante, se diferencia el ejercicio de la potestad tributaria de la potestad presupuestaria. De esta forma, el art. 134.7 de la Constitución dice que la ley de presupuestos no puede crear tributos, solo podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.

De esta forma, los tributos no tienen ya un carácter anual. Esta estabilidad de los impuestos es una exigencia de la estabilidad jurídica de las personas, que requiere la permanencia en el tiempo de los impuestos que permita adecuar su comportamiento.

La regulación constitucional de la potestad tributaria se encuentra en el art. 31 de la Constitución, que está dentro de la sección segunda del capítulo segundo del título I que regula los derechos y deberes de los ciudadanos. Además, la regulación constitucional de la potestad tributaria se encuentra sobre todo en el art. 133 de la Constitución dentro del título VII de la Constitución que es el relativo a la economía y a la Hacienda Pública.

En esta regulación constitucional de la potestad tributaria se encontrarían los siguientes principios. El primer principio es que existe un auténtico deber tributario con rango de deber constitucional. Así, el art. 31.1 establece que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica. La existencia de un auténtico deber tributario, que es un deber de todos, exige al Estado establecer políticas que eviten el fraude fiscal.

En segundo lugar, el deber tributario y el ejercicio de la potestad tributaria están sometidos a un principio de reserva de ley. Así, el art. 31.3 de la Constitución dice que solo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley. Esta exigencia de reserva de ley es también una consecuencia de que el deber tributario supone un límite al derecho de propiedad reconocido en el art. 33. Así, el art. 53.1 de la Constitución establece que solo por ley pueden regularse los derechos y deberes del capítulo segundo de título I, debiendo la ley respetar el contenido esencial de estos derechos.

Además el art. 133.1 establece que la potestad de establecer tributos se ejerce mediante ley y el art. 133.3 de la Constitución señala que todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del estado debe establecerse en virtud de ley. Esta ley es la ley 58/2003 de 17 de diciembre general tributaria.

El ejercicio de la potestad tributaria está sometido a un conjunto de exigencias constitucionales relativas al sistema tributario, que se encuentran contenidas en el art. 31 de la Constitución. Así, el sostenimiento de los gastos públicos debe hacerse de acuerdo con la capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad. Esto significa que deben contribuir más a las arcas públicas aquellas personas que tienen una mayor renta o patrimonio, con el límite de que el sistema tributario no sea tan progresivo que llegue a alcanzar un carácter confiscatorio. Esto obliga a que el sistema tributario, por exigencia constitucional se centre en los impuestos directos, como es el IRPF y el impuesto de patrimonio y no se centre tanto en los impuestos indirectos como el IVA, que no tiene un carácter progresivo.

Hay que recordar aquí que el derecho a la propiedad privada y a la herencia, como establece el art. 33 de la Constitución, se encuentran delimitados por su función social. En esta dirección, el art. 33.3 de la Constitución dice que una persona puede ser privada de sus bienes y derechos por causa justificada de utilidad pública o interés social mediante la correspondiente indemnización. Finalmente, hay que decir que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas tienen competencia en materia tributaria. El art. 133.1 de la Constitución dice que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley. Las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes.

En especial, el art. 157 de la Constitución establece que los recursos de las Comunidades Autónomas están constituidos también por sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. No obstante, este art. 157 establece dos importantes límites a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas. El primero es que las Comunidades Autónomas no podrán, en ningún caso, adoptar medidas tributarias sobre vienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo a la libre circulación de mercancías o de servicios. De esta forma, la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas tiene que respetar el principio de unidad de mercado en todo el territorio español. Además, el ejercicio de las competencias tributarias por parte de las Comunidades Autónomas tiene que respetar lo previsto en una ley orgánica de ámbito estatal.

- La potestad presupuestaria


La potestad presupuestaria es una función financiera de las Cortes Generales que se encuentra expresamente mencionada en el art. 66.2, cuando afirma que las Cortes Generales aprueban los presupuestos del Estado.

Los presupuestos del Estado constituyen una previsión de los ingresos que va a obtener el estado y una autorización para que los poderes públicos lleven a cabo los gastos. La potestad presupuestaria se encuentra regulada en el art. 134 de la Constitución.

El art. 134.1 de la Constitución comienza diciendo que corresponde al Gobierno la elaboración de los presupuestos generales del Estado. Esto significa que existe una reserva constitucional de iniciativa presupuestaria atribuida al gobierno. Por tanto, le corresponde al Gobierno la elaboración y la aprobación del proyecto de ley del presupuesto. Esta reserva de iniciativa presupuestaria atribuida al gobierno es consecuencia de la facultad que tiene el gobierno en virtud del art. 97 de la Constitución de dirección de la política económica y de dirección de la administración civil. El gobierno no podría ejercer las facultades de dirección política y de dirección de la Administración Pública si no elabora el proyecto de ley de presupuestos donde se contienen los concretos gastos en los que va a incurrir la Administración Pública.

Además, solo el gobierno dispone de la información suficiente y de la capacidad técnica necesaria para llevar a cabo una tarea de tal complejidad como es la elaboración de los presupuestos generales del Estado.

Existe una excepción a la reserva de iniciativa presupuestaria en manos del gobierno. Así, hay órganos e instituciones del Estado que disponen de una autonomía presupuestaria, lo que les permite la elaboración de sus proyectos de presupuestos para su inclusión en los presupuestos generales del Estado, que aprueba el parlamento sin intervención por parte del gobierno. Disponen de una autonomía presupuestaria, que en el fondo es una autonomía de iniciativa presupuestaria, la Casa Real, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas y las Cortes Generales.

Le corresponde a las Cortes Generales en virtud del art. 134.1 in fine el examen, enmienda y aprobación de los presupuestos generales del Estado. La potestad tributaria vuelve a estar muy vinculada al resto de funciones que ejercen las Cortes Generales. Está vinculada a la función legislativa porque los presupuestos generales del Estado son aprobados mediante ley, y está vinculado a la función de control porque el debate de los presupuestos del Estado es una oportunidad para que el Parlamento ejerza su actividad de control al Gobierno, criticando los gastos previstos en las distintas partidas y la estimación de los ingresos.

La intervención del Parlamento en el examen y enmienda de los presupuestos está sometido a límites. Así, el art. 134.6, establece que toda proposición o enmienda parlamentaria que suponga un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios, requerirá la conformidad del gobierno para su tramitación. Por ello, toda enmienda que el Parlamento presente, que suponga un aumento de gasto o una minoración de ingresos, tiene que venir acompañada con otra partida presupuestaria que compense esta alteración.

Igualmente, como dice el art. 134.5, aprobados los presupuestos generales del Estado, el Gobierno podrá presentar proyectos de ley que impliquen aumento de gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario.

Los presupuestos del Estado tienen que cumplir dos requisitos. Tienen que ser completos y de carácter anual, como establece el art. 134.2. Además, como dice el art. 134.2, los presupuestos del Estado incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado. Además, el art. 135.3, tanto en su redacción antigua, con anterioridad a la reforma constitucional, como en su redacción actual, se establece expresamente que los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las administraciones públicas se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta.

Estos créditos para satisfacer intereses o capital de la deuda pública no podrán ser objeto de enmienda o modificación, salvo que esta se ajuste a las condiciones de la ley de emisión.

Los presupuestos tienen un carácter anual. Esto obliga a establecer un plazo de presentación del proyecto de presupuestos. Así, el art. 134.3 de la Constitución establece que el gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados el proyecto de presupuestos generales del Estado, al menos, tres meses antes de la expiración de los del año anterior. Si los presupuestos expiran el 31 de diciembre del año corriente, el proyecto de presupuestos deberá ser presentado ante las cámaras antes del 30 de septiembre.

Si la ley de presupuestos no se aprueba antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, que es el 1 de enero, se consideran automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior, hasta la aprobación de los nuevos, como establece el art. 134.4. Esta materia se encuentra regulada por una ley que es la Ley 47/2003 de 26 de noviembre General Presupuestaria.

En relación con el gasto público hay que tener en cuenta la previsión del art. 31.2 de la Constitución que exige que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos y que su programación y ejecución responda a criterios de eficiencia y economía.

Por último, hay que señalar que la Ley de Presupuestos Generales del Estado suele ir acompañada de una tramitación parlamentaria por una Ley de acompañamiento también llamada Ley de medidas fiscales administrativas y de orden social. Esta ley lleva a cabo la modificación de otras leyes sustantiva, tiene una pretensión de vigencia indefinida no anual y su regulación se centra en aspectos relativos a los ingresos y gastos del Estado.

- La estabilidad presupuestaria como principio constitucional


La estabilidad presupuestaria ha sido elevada al rango de principio constitucional a través de la reforma del art. 135 de la Constitución, que es aprobada por el Congreso de los Diputados el 2 se septiembre de 2011 y por el Senado el 7 de septiembre de 2011.

La justificación de la reforma del art. 135 se encuentra en la exposición de motivos de la reforma. La primera justificación es la búsqueda de la sostenibilidad económica y social. Desde esta perspectiva, la estabilidad presupuestaria es un valor estructural que condiciona la actuación del Estado. Además es un factor que permite el mantenimiento y el desarrollo del Estado social y la prosperidad futura y presente de los ciudadanos.

La segunda justificación son los compromisos de España en el marco de la unión económica y monetaria. España se incorporó a la unión económica y monetaria y se adhirió al euro en el año 2000 después de cumplir unos estrictos criterios de convergencia en materia de déficit y en materia de deuda pública.

Posteriormente, se ha producido una creciente globalización económica que exige una gobernanza común y una mayor integración económica en la Unión Europea. Además, la Unión Europea ha firmado un pacto de estabilidad y crecimiento para prevenir la aparición de un déficit presupuestario excesivo y para dotar de una mayor estabilidad económica y una mayor convergencia económica en los países miembros.

Obviamente, otra justificación de la reforma constitucional se encuentra en la prolongada crisis económica y en la necesidad de adoptar medidas que permitan la confianza en España de los mercados.

La reforma del art. 135 establece en el punto 1 que todas las administraciones públicas deben adecuar sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria. La estabilidad presupuestaria no es una mera exigencia legal, sino que alcanza el rango de principio constitucional, lo que obliga a todos los poderes del Estado, incluido al poder legislativo.

El principio de estabilidad presupuestaria tiene unas consecuencias en materia de déficit público y en materia de deuda pública. En relación con el déficit público, hay que decir que el art. 135.2 establece expresamente que el Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos por la Unión Europea. Le corresponde al legislador orgánico fijar estos límites de déficit público tanto para el Estado cómo para las Comunidades Autónomas. Ahora bien, las entidades locales deben presentar un equilibrio presupuestario.

En relación con la deuda pública, hay que decir que el art. 135.3 señala que el volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones públicas en relación con el PIB no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Como ya dijimos, los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública estarán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y gozarán de prioridad absoluta en su pago.

Finalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.

El art. 135.4 contiene un conjunto de excepciones al principio de estabilidad presupuestaria. Así, estos límites de déficit público y de volumen de deuda pública podrán ser superados en casos de catástrofe natural, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria, siempre que se aprecie y se apruebe por la mayoría absoluta del Congreso. Por último, existe una remisión a la ley orgánica para desarrollar y concretar el art. 135. Esta ley orgánica ha sido la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Hay que decir que estos límites de déficit y deuda pública entrarán en vigor a partir del año 2020, como establece la disposición adicional única de la reforma.

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- La función de las Cortes


+ La función legislativa de las Cortes y su procedimiento

+ La función de control de las Cortes y la responsabilidad política del Gobierno: la moción de censura y la cuestión de confianza