jueves, 21 de diciembre de 2017

Las Cortes Generales en el sistema constitucional: el bicameralismo | Derecho Constitucional


La expresión Cortes Generales es tomada de la historia constitucional de España que utiliza la expresión para referirse al Parlamento. Las Cortes Generales ocupan una posición de centralidad y de máxima relevancia en el régimen constitucional. Esto es una consecuencia de que nuestra forma política de gobierno sea una monarquía parlamentaria y que nuestro estado se constituya como un estado democrático y en concreto como una democracia representativa como establece el art. 1 de la Constitución.

Bicameralismo y Cortes Generales

Esta posición de relevancia de las Cortes Generales es una consecuencia, como establece el art. 66.1 de la Constitución de que las Cortes Generales representen al pueblo español. Esta especial posición de las Cortes Generales se manifiesta en que su regulación se efectúa en el Título III dedicado a las Cortes Generales, justo después de los Títulos I y II dedicados a los derechos fundamentales y a la Corona respectivamente.

- Funciones de las Cortes Generales


La consecuencia más clara de la especial relevancia constitucional de las Cortes Generales es que la Constitución atribuye a estas las principales funciones del Estado. Así, el art. 66.2 de la Constitución establece que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban los presupuestos y controlan la acción del gobierno.

El art. 66.2 dice que las Cortes Generales ejercen las demás competencias que les atribuya la Constitución. La Constitución atribuye a las Cortes Generales las siguientes funciones:

1. La función de nombramiento y cese del Presidente del Gobierno.

2. La función de nombramiento y no del cese de los miembros de órganos constitucionales y de los miembros de órganos de relevancia constitucional. Así, las Cortes Generales nombran a 8 de los 12 magistrados del Tribunal Constitucional. Igualmente nombran a los 20 miembros del Consejo General del Poder Judicial que es el órgano de gobierno de los jueces. También las Cortes Generales nombran al defensor del pueblo y a todos los miembros del Tribunal de Cuentas, siendo estos dos últimos órganos comisionados del Parlamento.

3. La declaración de los estados de alarma, excepción y sitio.

4. Algunas competencias en el ámbito internacional, como es autorizar la celebración de algunos tratados internacionales.

5. Corresponde a las Cortes Generales en sesión conjunta determinadas competencias en relación con la Corona.

Además de las funciones de las Cortes Generales, que están expresamente mencionadas en el texto constitucional, cumplen otras funciones. Una de ellas es que las Cortes Generales son el escenario de una democracia deliberativa y transaccional. Así, las Cortes Generales son el espacio por antonomasia del debate político y de la negociación política, lo que permite la transacción entre las diferentes formaciones políticas y alcanzar los consensos necesarios, algo característico de los regímenes constitucionales. En especial, cuando el gobierno no dispone de una mayoría absoluta que le sustente, el Parlamento es el lugar donde se producen los acuerdos entre las diferentes mayorías y minorías políticas para obtener la aprobación de las leyes orgánicas que requieren una mayoría absoluta en el Congreso, para obtener un amplio respaldo parlamentario a las leyes ordinarias y para alcanzar los acuerdos que permitan nombrar miembros de órganos constitucionales que requieren mayorías reforzadas.

Una característica esencial de la actividad de las Cortes Generales es el principio de publicidad de sus actuaciones. De esta forma, la defensa que hace el gobierno de sus proyectos de ley y de su programa político es trasladada a través de los medios de comunicación social a la opinión pública. Igualmente, la crítica que hacen las diferentes minorías parlamentarias a los proyectos de ley del gobierno traslada a la sociedad la existencia de alternativas de gobierno. Todo ello contribuye a formar a la opinión pública en relación con las futuras contiendas electorales.

- Los límites a la actuación del Parlamento


La actuación de las Cortes Generales está sometida a límites. Así, por una parte, las Cortes Generales son un poder constituido y, por tanto, no es un poder libre, sino que es un poder limitado. El art. 9.1 de la Constitución establece que todos los poderes públicos están sometidos a la Constitución y el art. 53.1 de la Constitución obliga a las Cortes Generales en especial a vincularse a los Derechos Fundamentales reconocidos en la Constitución. Este art. dice expresamente que los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución vinculan a todos los poderes públicos, incluido al poder legislativo. Además, este art. obliga a las Cortes Generales a regular los derechos fundamentales mediante ley, respetando siempre su contenido esencial de los derechos fundamentales. Le corresponde al Tribunal Constitucional garantizar el sometimiento del poder legislativo a la Constitución.

El Tribunal Constitucional, a través de la resolución de los recursos y cuestiones, lleva a cabo un control de legitimidad constitucional de las leyes. Igualmente, el Tribunal Constitucional, a través de la resolución de los recursos de amparo directo contra actos parlamentarios de carácter no legislativo, garantiza el respeto a los derechos fundamentales por las Cortes Generales.

Además, hay que señalar que la soberanía no le corresponde a las Cortes Generales, sino que le corresponde al pueblo español en virtud del art. 1.2, del cual las Cortes Generales solo es su representante en virtud del art. 66.2. En muchas ocasiones, la Constitución hace un llamamiento a la intervención directa del pueblo a través el referéndum, que es un instrumento de democracia directa, en supuestos, como por ejemplo, la reforma constitucional.

En tercer lugar, la actividad de los partidos políticos también supone un límite a la actuación del Parlamento. El art. 6 de la Constitución establece que los partidos políticos expresan el pluralismo político y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, siendo un instrumento fundamental de participación política.

La regulación que se contiene en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, como en los reglamentos parlamentarios, pone de manifiesto que nuestra democracia no es solo una democracia representativa, sino que es una democracia de partidos, es decir, que no es una democracia de representantes parlamentarios, sino de partidos políticos que cumplen una función esencial en el actual régimen constitucional. Así, la LOREG establece que les corresponde a los partidos políticos proponer candidatos y candidaturas a las elecciones. Igualmente, esta ley orgánica establece un sistema de listas cerradas y bloqueadas que han sido configuradas por los partidos políticos en las elecciones al Congreso de los Diputados, en las elecciones autonómicas, locales y europeas. Además, los reglamentos parlamentarios establecen que los parlamentarios de agrupan a través de los diferentes grupos parlamentarios que se corresponden con los partidos políticos. A estos grupos parlamentarios, le atribuyen los reglamentos parlamentarios las principales funciones en las Cámaras, en detrimento del parlamentario individual. Además, los parlamentarios están sometidos a un régimen disciplinario de cada grupo parlamentario. Todo ello a pesar de que nuestra constitución establece que el mandato parlamentario es representativo y no un mandato imperativo. Esta importante función de los partidos políticos en nuestro régimen constitucional es en perjuicio del parlamento.

En cuarto lugar, los límites al parlamento son también consecuencia de la complejidad del estado social. El incremento de la actividad administrativa en el estado social dificulta el control parlamentario de la administración pública. Esta administración pública desarrolla múltiples políticas públicas, también en el ámbito de la iniciativa en economía, que no puede ser objeto de un control político efectivo a través del parlamento. Además, el gobierno del estado social no puede hacerse a través de órganos deliberativos y no especializados como es el Parlamento, sino a través de órganos ejecutivos y especializados como son los ministerios o las consejerías de las comunidades autónomas.

La rapidez en la toma de decisiones que requiere la actividad administrativa, su dificultad técnica y la necesidad de una estabilidad en las políticas públicas ha redimensionado la posición del gobierno frente a la del Parlamento.

Este redimensionamiento del gobierno en perjuicio del Parlamento en el estado social se manifiesta en que la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento tienen su origen en proyectos de ley del gobierno.

Finalmente, los límites de la actuación del Parlamento también se evidencia en nuestro actual modelo de parlamentarismo racionalizado. Así, nuestro modelo de moción de censura es una moción de censura constructiva que requiere que las fuerzas políticas que pretenden cesar al presidente del gobierno se pongan de acuerdo en un candidato a la presidencia del gobierno y este obtenga el respaldo de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Igualmente, el presidente del gobierno puede superar la cuestión de confianza con el respaldo, únicamente, de la mayoría simple del Congreso de los Diputados.

Estos límites a la actuación del Parlamento en los procedimientos de exigencia de responsabilidad política son ejemplo de un parlamentarismo racionalizado que trata de favorecer la estabilidad de los gobiernos y que permite una mayor independencia de los gobiernos sobre el Parlamento.


- El bicameralismo


Nuestro régimen constitucional se caracteriza por ser un régimen bicameral y no unicameral. Así, el art. 66.1 de la Constitución dice que las Cortes Generales está formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado, ambas cámaras representan al pueblo español como dice el art. 66.1 de la Constitución.

El art. 68 de la Constitución en su apartado 2 pone de manifiesto que el Congreso de los Diputados es eminentemente una cámara de representación popular, aunque no lo dice literalmente. Este art. 68.2 señala que la distribución del número total de diputados se hará asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo el resto de los diputados en proporción a la población, como dice el art. 68.2 in fine.

En cambio, el Senado es literalmente definido por la Constitución como la Cámara de representación territorial, como dice expresamente el art. 69.1. Este carácter de Cámara territorial del Senado es una consecuencia de que España sea un estado descentralizado. Así, España es un estado autonómico, y por ello el art. 2 de la Constitución reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran España. Por tanto, una cámara de carácter territorial en un estado autonómico nos aproxima a las segundas cámaras de los estados federales. El carácter del Senado de cámara territorial se pone de manifiesto en el art. 69. Así, el art. 69.2 dice que en cada provincia se elegirán 4 senadores con independencia de su población. Igualmente, en el Senado tiene la mejor representación posible las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla y las provincias insulares.

Además, el carácter territorial del Senado se evidencia en que le corresponde a cada comunidad autónoma la designación de un senador y otro más por cada millón de habitantes de su territorio. Por tanto, en el senado se representan claramente las Comunidades Autónomas.

El reglamento del Senado también manifiesta su carácter de Cámara de representación territorial. Así, el reglamento del Senado permite que los senadores no solo se agrupen en grupos parlamentarios políticos sino que se agrupen en grupos territoriales al que se adscriben los senadores de una misma comunidad autónoma. También, el reglamento del Senado prevé la existencia de una comisión general de las comunidades autónomas, que desarrolla competencias, sobre todo en materia autonómica, y en la que pueden intervenir los presidentes de las comunidades autónomas. Finalmente, el reglamento del Senado permite la utilización de las lenguas cooficiales autonómicas que, en cambio, no pueden ser empleadas en el Congreso de los Diputados.

Además, el Senado es una cámara de reflexión y de doble lectura. El Senado es una cámara de reflexión porque permite llegar a acuerdos políticos alejándose del apasionamiento político del Congreso. Igualmente, el Senado es una cámara de segunda lectura, sobre todo en el procedimiento legislativo. Así, el Senado puede enmendar o vetar los proyectos y proposiciones de ley del Congreso, permitiendo un mayor consenso en los textos legislativos.

- Un bicameralismo imperfecto y desigual


Nuestro régimen constitucional no se caracteriza por un bicameralismo perfecto, sino por un bicameralismo asimétrico o desigual. Esto es así porque el Congreso de los Diputados y el Senado no tienen las mismas funciones siempre, sino que tienen funciones distintas y, además, las funciones que ejerce el Congreso de los Diputados son más relevantes que las funciones que desarrolla el Senado. Así, el Congreso de los Diputados ejerce algunas funciones en exclusiva que no le corresponden al Senado. Así, solo le corresponde al Congreso de los Diputados llevar a cabo la investidura del presidente del gobierno y cesarle a través de los procedimientos de exigencia de responsabilidad política. Así, se desarrolla en el Congreso de los Diputados y no en el Senado el debate y la votación de la moción de censura y de la cuestión de confianza. Por tanto, al presidente del gobierno, para alcanzar el poder, le basta con tener el respaldo el Congreso de los Diputados y para mantenerse en la presidencia del gobierno le es suficiente con contar con la confianza del Congreso de los Diputados.

También le corresponde en exclusiva al Congreso de los Diputados las competencias parlamentarias relativas a la declaración de estados de alarma, excepción y sitio. También el Senado dispone de algunas funciones en exclusiva. Así le corresponde al senado en virtud del art. 155 de la Constitución autorizar al gobierno las medidas que este pretenda adoptar para obligar a una comunidad autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales.

Hay otras funciones que le corresponden tanto al Congreso como al Senado. Así, a ambas cámaras les corresponde el ejercicio de la función legislativa, el control de la acción del gobierno y la aprobación de los presupuestos. Estas funciones esenciales del Estado les corresponden a las Cortes Generales y, por tanto, a ambas cámaras en virtud del art. 66.2 de la Constitución. No obstante, el papel que cumple el Congreso en el desarrollo de estas funciones tiene una mayor importancia que el que cumple el Senado. Así, en relación con la función legislativa le corresponde únicamente al Congreso, y no al Senado, la convalidación de Decretos Leyes, como establece el art. 86 de la Constitución. Igualmente, la aprobación de las leyes orgánicas requiere una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, como establece el art. 81.2, siendo suficiente la mayoría simple en el Senado. Por tanto, el requisito formal que permite atribuirle a una ley el carácter de orgánica lo cumple el Congreso de los Diputados y no el Senado.

Finalmente, el Senado participa en la función legislativa pudiendo enmendar y vetar los proyectos y proposiciones de ley del Congreso pero el Congreso de los Diputados puede superar las enmiendas y el veto del Senado mediante la mayoría absoluta de sus miembros o mediante la mayoría simple de sus miembros, siempre que espere un plazo de dos meses, como establece el art. 90 de la Constitución. Esta espera del plazo de dos meses para que el Congreso pueda superar el veto o la enmienda del Senado a través de una mayoría simple muestra como el Senado es una cámara de reflexión.

En lo relativo a la estabilidad presupuestaria, el Senado participa en la aprobación de los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado pero sus enmiendas y vetos pueden ser fácilmente superados en el Congreso de los Diputados como hemos señalado antes.

Por último, en relación con la actividad de control al gobierno, tanto el Congreso de los Diputados como el Senado, controlan la acción del gobierno, si bien los debates políticos de mayor importancia se celebran en el Congreso de los Diputados, como es el debate sobre el estado de la nación. Además, normalmente en el Congreso de los Diputados está presente el líder de la oposición y, por tanto, es en esa cámara donde se celebran los debates entre el presidente del gobierno y el líder de la principal formación política de oposición.

Finalmente, existen algunas funciones parlamentarias que se desarrollan a través de sesión conjunta de ambas cámaras como son las relativas a la Corona, reguladas en el art. 74.1 de la Constitución, pero estas sesiones conjuntas de ambas cámaras se encuentran presididas por el presidente del Congreso de los Diputados, como dice el art. 72.2 de la Constitución.

Se ha planteado la necesidad de llevar a cabo una reforma en el Senado. A esta reforma del Senado se refirió el presidente José Luís Rodríguez Zapatero en la sesión de investidura del año 2004. Igualmente, el informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional del año 2005 analizó las posibles reformas del Senado. Esas reformas van encaminadas a ampliar sus funciones y a modificar su composición y el sistema de elección. Por ello, no es suficiente para incrementar estas reformas una reforma del senado sino que es indispensable poner en marcha poner en marcha una modificación constitucional.

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- Las Cortes Generales y su estructura


+ Las prerrogativas de las Cortes y las prerrogativas de los parlamentarios

+ La organización de las Cámaras parlamentarias: sus órganos de gobierno y funcionamiento